tingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler."

Grundlovens § 20 blev indført ved grundloven af 1953. Baggrunden for bestemmelsen var et ønske om i givet fald at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig internationale organisationer, der tillægges beføjelser, som ellers udgør en del af den danske stats suverænitet, jf. Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 31 og professor Max Sørensens responsum til Forfatningskommissionen, optrykt som bilag 6 til Forfatningskommissionens betænkning.

Grundlovens § 20 hviler på en forudsætning om, at tilslutning til sådanne organisationer ville kræve en grundlovsændring, hvis § 20 ikke fandtes, jf. Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 31. Der er i den statsretlige litteratur ikke enighed om begrundelsen for, at en grundlovsændring - uden § 20 - skulle være nødvendig.

En nærmere redegørelse for de enkelte synspunkter - nationalitetssynspunktet, dualismesynspunktet, suverænitetssynspunktet, inkompetencesynspunktet, forrangssynspunktet, kontrolsynspunktet og håndhævelsessynspunktet - findes hos Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 1989 (i det følgende Zahle), side 142 ff, med henvisninger til den øvrige litteratur.

Anvendelse af grundlovens § 20 er på den ene side ikke fornøden ved indgåelsen af internationale aftaler, når aftalen alene pålægger staten en almindelig folkeretlig

forpligtelse. Bestemmelsen rummer på den anden side ikke den fornødne hjemmel for overladelse af enhver beføjelse. Grundlovens § 20 må afgrænses såvel nedad i forhold til grundlovens § 19, som opad i forhold til § 88. Imellem disse to grænser ligger § 20-ordningerne, der kan gennemføres ved kvalificeret lov, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3. gennemarbejdede udgave ved Ole Espersen, 1980 (i det følgende Ross) side 409.

Grundlovens § 20 må afgrænses "nedad", dvs. over for internationale aftaler, der kan indgås efter grundlovens § 19 uden anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Danmark er tilsluttet er række internationale organisationer, som har kompetence til at træffe generelle og konkrete beslutninger, der er rettet til medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Den Internationale Domstol i Haag.

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisationer, er, at de kun gælder for staterne som folkeretlige forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats indre retsorden. Hvis en sådan beslutning går ud på at regulere de enkelte individers adfærd, må den derfor transformeres til national ret eller inkorporeres i national ret. Sådanne organisationer kan Danmark tilslutte sig i medfør af grundlovens § 19 uden at anvende proceduren i grundlovens § 20, idet der alene er tale om en indskrænkning af statens handlefrihed.

Anderledes forholder det sig med internationale aftaler vedrørende mellemfolkelige organisationer, som ved af-

talen tillægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private personer og virksomheder. Sådanne organisationer kan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, idet kompetencen til at fastsætte regler, der direkte regulerer borgernes adfærd, overlades til det internationale organ.

Om spørgsmålet anfører Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer, 1977 (i det følgende Max Sørensen), side 308 f, bl. a. følgende:

Ross, side 408, beskriver karakteren af den myndighedsudøvelse, som kun kan overlades en mellemfolkelig organisation under iagttagelse af grundlovens § 20, således:

Det følger af det anførte, at det afgørende for, om en dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, efter den overvejende opfattelse i den nyere statsretlige teori er, om den indebærer overladelse af beføjelse til en mellemfolkelig organisation til at udstede retsakter, såvel generelle regler som konkrete beslutninger, der skal gælde umiddelbart i de deltagende stater med virkning for private individer og virksomheder, jf. Max Sørensen, side 308. Overladelse til et mellemfolkeligt organ af beføjelse til at afslutte overenskomster på alle medlemsstaters vegne forudsætter i visse tilfælde også anvendelse af grundlovens § 20, jf. Max Sørensen, side 310, og nærmere neden for pkt. 1.3.2.1.3.

Med hensyn til EFs forordninger er disse efter EØFtraktatens art. 189 almengyldige. De er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Forordninger kan skabe rettigheder og pligter for staterne og umiddelbart pålægge individerne pligter og give dem rettigheder. Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til ved forordning at regulere nye områder, forudsætter derfor anvendelse af grundlovens § 20.

Tilsvarende gælder for EF's beslutninger, som efter EØF-traktatens art. 189 er bindende i alle enkeltheder

for dem, herunder personer og virksomheder, som de angiver at være rettet til.

Direktiver er ifølge EØF-traktatens art. 189 bindende for enhver medlemsstat, som de rettes til, med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere et nyt område ved direktiver, forudsætter derfor som udgangspunkt ikke anvendelse af grundlovens § 20.

EF-direktiver kan imidlertid efter EF-Domstolens praksis være umiddelbart anvendelige i den forstand, at de kan tillægge borgerne rettigheder, som kan gøres gældende umiddelbart overfor de nationale myndigheder. Domstolen har således fastslået, at borgerne, såfremt medlemsstaterne har oversiddet implementeringsfristen, kan støtte ret over for medlemsstaternes myndigheder på de bestemmelser i et direktiv, som er egnede til anvendelse ved nationale domstole, jf. Claus Gulmann og Karsten Hagel-Sørensen, EF-ret, 1988 (i det følgende Gulinann og Nagel-Sørensen), side 139.

Dansk tilslutning til en traktat eller traktatændring, som giver EF hjemmel til at regulere nye områder ved direktiver, forudsætter derfor anvendelse af grundlovens § 20, for så vidt de direktiver, som bliver udstedt i medfør af hjemmelsbestemmelsen, efter EF-retten kan være umiddelbart anvendelige.

Umiddelbart anvendelige traktatbestemmelser rejser imidlertid i almindelighed ikke spørgsmål om anvendelse af grundlovens § 20. Det skyldes, at bestemmelserne vil væ-

re sat i kraft ved lov, jf. således § 3, stk. 1, lov nr. 447 af 11. oktober 1972 om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber. Ifølge denne bestemmelse "sættes bestemmelserne i de i § 4 nævnte traktater m.v.

kraft i Danmark i det omfang, de efter fællesskabsretten er umiddelbart anvendelige i Danmark." De pågældende traktatbestemmelser er derved blevet en del af dansk lov på samme måde som de ved Danmarks tilslutning til traktaten allerede udstedte retsforskrifter, jf. den nævnte lovs § 3, stk. 2 og Redegørelsen af 1972, side 108.

Som nævnt i det foregående afsnit er det af betydning for spørgsmålet om anvendelse af grundlovens § 20, om der overlades beføjelser til at fastsætte umiddelbart anvendelig EF-ret på et område, hvor der ikke tidligere har eller kunne have været udfærdiget retsakter.

For så vidt traktatændringer alene er en præcisering af allerede gældende EF-ret, må de beføjelser, det kommer på tale at lade EF udøve, anses for overdraget allerede i medfør af tiltrædelsesloven fra 1972 med senere ændringer.

Spørgsmålet var fremme i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af Europæisk Fælles Akt.

I bemærkningerne til forslaget til lov om afholdelse af vejledende folkeafstemning om Danmarks tiltrædelse af EF-pakken (Europæisk Fælles Akt) anføres herom bl. a. følgende, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 3582 f:

Som følge af resultatet af den vejledende folkeafstemning fremsatte regeringen forslag til lov om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber. Loven blev senere vedtaget som lov nr. 352 af 4. juni 1986. I bemærkningerne til lovforslaget, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 5047, anføres det, at "Ved tiltrædelsen af Den europæiske Fælles Akt overdrages ikke nye beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder".

I spørgsmål 8 af 1. november 1985 (alm. del - bilag 52) udbad Folketingets Markedsudvalg sig en fyldig redegørelse om brug af grundlovens § 20 i relation til traktatfæstelse af områder fra art. 235. I sit svar anførte Udenrigsministeren bl. a. følgende:

Tiltrædelseslovens § 2 lyder således:

Afgørende for, om inddragelsen af nye områder under det EF-retlige samarbejde forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, må på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse være, om der er tale om en reel udvidelse af traktatens område, eller om der er tale om en mere formel indskrivning af områder, som allerede i dag i medfør af art. 235 eller andre hjemmelsbestemmelser er eller kunne have været inddraget under EF-samarbejdet.

Som det fremgår af det i det 1.3.2.1.1.anførte citat fra Ross, side 408, kan den suverænitetsindskrænkning, som begrunder anvendelse af grundlovens § 20, ikke alene have karakter af indskrænkning i det danske selvstyre, men også i Danmarks handleevne.

En tilsvarende antagelse genfindes hos en række andre, statsretlige forfattere, jf. Zahle, side 151, og Max Sørensen, side 310.

Overlades det til et mellemfolkeligt organ som folkeretssubjekt at indgå overenskomster med tredjelande, vil der ikke være tale om en § 20-situation, hvis de pågældende overenskomster alene er folkeretligt forpligtende for det mellemfolkelige organ selv. Skal overenskomsterne imidlertid tillige være folkeretligt forpligtende for medlemsstaterne, som var de indgået umiddelbart mellem medlemsstaterne og det pågældende tredjeland, vil der være tale om at overlade beføjelser i et omfang, som forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

At det overlades til en mellemfolkelig organisation i et vist omfang at fastlægge medlemsstaternes politik forhold til tredjelande indebærer efter Justitsminist^, riets opfattelse ikke, at proceduren i grundlovens § 20 skal anvendes. Træffer den mellemfolkelige myndighed således en i forhold til medlemsstaterne bindende beslutning om folkeretligt at anerkende en nydannet stat, men forudsætter anerkendelsen, at de enkelte medlemsstater hver for sig i overensstemmelse med deres nationale regler meddeler anerkendelsen over for den nyoprettede stat, er der ikke tale om at overlade beføjelser som omhandlet i § 20.

Noget andet er, at den omstændighed, at en organisation uden for de nævnte tilfælde kan træffe beslutninger,

- 20 -

som retter sig til medlemsstaterne og i givet fald skal opfyldes af disse, ikke i sig selv bevirker, at Danmark kun kan tilslutte sig organisationen ved anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

indeholder hjemmel til at gennemføre, men som forudsætter grundlovsændring.

Det drejer sig f.eks. om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret slet ikke kan træffes, f.eks. om censur (grundlovens § 77) eller anholdelse uden fremstilling for en dommer inden for 24 timer (grundlovens § 71, stk. 3). Dette kommer blandt andet til udtryk i

grundlovens § 20 ved, at bestemmelsen taler om, at "be

Det kan også dreje sig om traktater, som overlader det til et mellemfolkeligt organ at træffe beslutninger, som efter dansk ret nok kan træffes, men hvor betingelserne i § 20 ikke er opfyldte, f.eks. hvor den overladte beføjelse ikke kan anses at være således afgrænset, at beføjelser overlades "i nærmere bestemt omfang". Denne betingelse er omtalt nærmere nedenfor i pkt. 1.3.2.2.2.

Det følger af § 20"s ord: "beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder", at beføjelser, som ingen dansk myndighed har eller kan få i henhold til grundloven, ikke kan overlades til en mellemfolkelig organisation. Det gælder som anført ovenfor f.eks. beføjelser, som er i strid med grundlovens frihedsrettigheder.

følelser, der tilkommer rigets myndigheder", kan lades, jf om denne betingelse nedenfor i pkt. 1.3.2.2.1.

over

- 22 -

Enkelte af grundlovens bestemmelser forbeholder beføjelser for visse myndigheder. Det gælder således f.eks. grundlovens § 43, der indeholder et forbud mod delegation af beskatningsbeføjelsen, samt bestemmelser, der forbeholder "Kongen" udøvelsen af visse kompetencer, der under et betegnes prærogativer, med den virkning, at kompetencen ikke ved lov kan overlades til andre. Den omstændighed, at en lovgivningsbeføjelse ifølge grundloven ikke kan delegeres, udelukker imidlertid ikke, at beføjelsen kan overlades til en overnational myndighed efter § 20, jf. Zahle, side 150, og Max Sørensen, side 310, der nævner Kongens ret til at lade slå mønt i henhold til loven, jf. grundlovens § 26, som en beføjelse, der kan overlades i medfør af § 20.

Ifølge grundlovens § 20 kan beføjelser (kun) overlades "ved lov i nærmere bestemt omfang".

Det oprindelige udkast til bestemmelsen i § 20 var indeholdt i et responsum, som professor Max Sørensen på opfordring fra statsministeren udarbejdede til brug for forfatningskommissionen.

Dette responsum er optrykt som bilag 6 til Forfatningskommissionens betænkning og foreslog formuleringen "i nærmere bestemt omfang ved lov ". En nærmere præcisering af, hvilken begrænsning denne formulering tilsigtede at indebære, gi-:es imidlertid ikke. Der er ikke i øvrigt i forfatningskommissionens betænkning, bemærkningerne til grundlovsforslaget, jf. Rigsdagstidende 1952/53, tillæg A, sp. 3545 f, eller forhandlingerne på Rigsdagen, væsen*'`_ge bidrag til den nærmere forståelse af ordene "i nærmere bestemt omfang".

Udgangspunktet for fortolkningen af denne del af be

- 23 -

stemmelsen må derfor tages i de synspunkter, som blev fremdraget i forbindelse med Danmarks indtræden i EF og i øvrigt i den forståelse af § 20, som har fundet udtryk i den statsretlige litteratur.

Inden Folketinget ved lov nr. 447 af 11. oktober 1972 gav sit samtykke til, at traktaten vedrørende Danmarks tilslutning til EF kunne ratificeres, havde der været rejst spørgsmål om, hvorvidt betingelserne i grundlovens § 20 var opfyldt, herunder betingelsen om at beføjelser kun kan overlades i nærmere bestemt omfang.

Der kan navnlig være grund til at nævne den udtalelse som efter regeringens anmodning blev afgivet af professor Max Sørensen i januar 1971 til Folketingets Markedsudvalg. Udtalelsen er optrykt i Juristen 1971, side 434 ff. Max Sørensen anførte om udtrykket "i nærmere bestemt omfang" blandt andet følgende:

- 24 -

I debatten om disse spørgsmål har det været gjort gældende, at traktatens art. 235 ikke opfylder grundlovens krav om en nærmere bestemt afgrænsning. Denne artikel er sålydende.

"Såfremt en handling fra fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, udfærdiger rådet på forslag af kommissionen og efter indhentet udtalelse fra forsamlingen med enstemmighed passende forskrifter herom."

En fortolkning af denne bestemmelse på grundlag af traktatens autoritative tekster viser dog, at denne bestemmelse ikke har en så vidtgående rækkevidde, som det undertiden formodes i den offentige debat her i landet. Den begrænsning som ligger i henvisningen til et af Fællesskabets mål, udtrykkes i den franske tekst ved ordene "un des objets de la Communauté". Det fremgår heraf, at der ikke sigtes til de europæiske enhedsbestræbelsers generelle og langsigtede målsætning som formuleret i traktatens præambel, men til de opgaver som defineres i artiklerne 2 og 3. Gennem opregningen i artikel 3 er disse opgaver knyttet til det allerede nævnte virkeområde, som fremgår af overskrifterne til traktatens hovedafsnit. Der er således tale om samme saglige begrænsning, som er karakteristisk for Fællesskabets virksomhed som helhed.

Den anvendelse, der i hidtidig praksis er gjort af art. 235, bekræfter, at artiklen har en sådan begrænset rækkevidde. Dens formål har været at muliggøre en udfyldning af de huller, der måtte vise sig at være i traktaten som følge af at man ved traktattekstens udarbejdelse har overset et eller andet praktisk problem. Den kan ikke bruges til at udvide Fællesskabets virksomhed til områder, som ikke er dækket af traktaten eller til at give Fællesskabets myndigheder væsentligt andre beføjelser end dem de har ifølge traktatens øvrige bestemmelser.

Ønskes det at foretage en udvidelse af Fællesskabernes virksomhedsområde eller at oprette nye organer eller tillægge de bestående organer væsentligt nye opgaver, må en anden fremgangsmåde følges, nemlig en ændring af traktaten ifølge art. 236. En sådan ændring

- 25 -

Max Sørensens opfattelse af, at Romtraktaten, herunder art. 235, opfyldte § 20"s omfangsbetingelse, blev bestridt, jf. blandt andre professor, dr. phil. Holger Steen Sørensen i Juristen 1972, side 261 ff.

Under markedsudvalgets behandling af forslaget til tiltrædelsesloven blev rækkevidden af ordene "i nærmere bestemt omfang" også berørt, navnlig i relation til EØF-traktatens art. 235. Udvalget stillede spørgsmål til udenrigsøkonomiministeren om forståelsen af de begrænsninger, som gælder for anvendelsen af denne bestemmelse. I svaret anførte ministeren blandt andet følgende, jf. Folketingstidende 1971-72, tillæg B, sp. 3017 ff:

- 26 -

På baggrund af ministerens svar gav udvalgets flertal i betænkningen over lovforslaget udtryk for, at man fandt grundlovens betingelser opfyldt også for art. 235"s vedkommende, jf. Folketingstidende, a.st., sp. 2802.

Det følger af bestemmelsen i grundlovens § 20, at beføjelserne skal præciseres både i henseende til deres karakter - normfastsættelse, administration, afgørelse af tvister o.s.v. - og i henseende til deres emne jf. Max Sørensen, side 313. Det må altså kræves, at de beslutninger, der kan træffes af det internationale organ, er afgrænset under hensyn til deres saglige indhold eller saglige genstand.

Det kan på den anden side ikke kræves, at denne afgrænsning skal være snævert formuleret. Der ligger ikke noget kvantitativt kriterium i grundlovens ord, jf. Max Sørensen, side 313, der fremhæver, at der ikke er holdepunkt for at indfortolke et krav om, at overdragelsen kun kan ske i begrænset omfang, i betydningen ringe omfang eller på mindre væsentlige områder. Der er følgelig intet til hinder for, at det sagsområde, på hvilket beføjelser overdrages, defineres i rummelige kategorier som f.eks. bestemmelserne i Romtraktaten, navnlig dens art. 3.

- 27 -

Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, side 496 (i det følgende Poul Andersen), indskrænker sig til at sige, at en overladelse til mellemfolkelige myndigheder af alle de beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder og dermed ophævelse af Danmark som selvstændigt statssamfund på baggrund af ordene "i nærmere bestemt omfang", ikke har hjemmel i § 20.

Peter Germer, Statsforfatningsret II, 1989 (i det følgende Germer), side 41, tilslutter sig Poul Andersen, Ross og Max Sørensen, idet det anføres, at udtrykket "i nærmere bestemt omfang" må forstås således, at der ikke kan ske en sagligt ubegrænset overdragelse af kompetence, men at der ikke ligger nogen kvantitativ eller kvalitativ begrænsning i udtrykket.

- 28 -

På baggrund af de ovenfor refererede synspunkter om betydningen af ordene "i nærmere bestemt omfang" må det efter Justitsministeriets opfattelse lægges til grund, at overladelse af beføjelser efter 20 til en supranational organisation skal opfylde følgende grundbetingelser:

Både for så vidt angår den første betingelse (angivelsen

af sagsområdet) og den anden betingelse (angivelsen af

- 29 -

beføjelsens indhold) kan det efter den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur lægges til grund, at præciseringen ikke behøver at være fuldstændig.

Sagsområdet vil således kunne defineres i rummelige kategorier, jf. Max Sørensen, side 324, og beføjelsens omfang skal ikke være bestemt så præcist, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl, jf. Ross, side 411.

Med hensyn til angivelsen af beføjelsens indhold må det fremhæves, at det på baggrund af de citerede fortolkningsbidrag ikke kan antages at være beføjelsen på hvert enkelt af de overladte emneområder, som skal angives. Det, der skal angives, er den supranationale organisations beføjelser, jf. Max Sørensens oven for omtalte udtalelse til Markedsudvalget og Zahle, anførte sted.

- 30 -

2.1. Indledning.

Traktaten om Den Europæiske Union bygger på en såkaldt "søjle"-konstruktion, hvorved en del af traktaten (søjle 1) ændrer og udbygger de eksisterende fællesskabstraktater, mens bestemmelserne vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2) og bestemmelserne vedrørende samarbejdet om retlige og indre anliggender (søjle 3) ikke inkorporeres i fællesskabstraktaterne, men supplerer disse. Heri ligger, at samarbejdet i søjle 2 og 3 har en selvstændig karakter. Samarbejdet i søjle 2 og søjle 3 foregår ved, at man benytter sig af de kendte EF-institutioner: Rådet, Kommissionen og Europaparlamentet, men med den væsentlige forskel, at samarbejdet er undergivet mellemstatslige og ikke kommunautære beslutningsprocedurer.

Samarbejdet i de tre søjler knyttes sammen af en række fælles indledende bestemmelser og af en række fælles afsluttende bestemmelser. De indledende bestemmelser indeholder Den Europæiske Unions målsætninger og de fælles principper, som gælder for hele Den Europæiske Union. De afsluttende bestemmelser indeholder bestemmelser om Unionens videre udvikling og om nye medlemmer af Den Europæiske Union.

Traktaten om Den Europæiske Union indeholder en række bestemmelser, der har det fælles sigte at øge og styrke det samarbejde, som i dag foregår indenfor rammerne af EØF-traktaten (søjle 1). Det drejer sig dels om bestemmelser, som udvider og præciserer allerede eksisterende samarbejdsområder, dels om bestemmelser på områder, der ikke hidtil har været reguleret i EØF-traktaten.

For eksempel styrkes samarbejdet vedrørende miljøpolitik, først og fremmmest ved indførelse af kvalificeret flertal som ny hovedregel for beslutninger i Rådet. Det præciseres, at kravene med hensyn til miljøbeskyttelse skal integreres i alle andre politikker. Endelig kan miljømæssige foranstaltninger i medlemslandene helt ler delvist finansieres ved en samhørighedsfond.

Den eksisterende EØF-traktats bestemmelser vedrørende arbejdsmarkeds- og socialpolitik ændres ikke ved traktaten om Den Europæiske Union. Imidlertid er alle 12 medlemslande i en særlig protokol, der er en integreret del af traktaten om Den Europæiske Union, blevet enige om at bemyndige 11 medlemslande til at anvende De Europæiske Fællesskabers institutioner, procedurer og mekanismer til at vedtage videregående retsakter på dette område. Protokollen ledsages af en aftale indgået mellem Det europæiske Fællesskabs medlemsstater me? undtagelse af Storbritannien. I henhold til denne aftale kan Rådet (de 11) med kvalificeret flertal vedtage foranstaltninger, som vedrører forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, arbejdsvilkårene, information og høring af arbejdstagerne, lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og ligebehandling i arbejdet, erhvervsmæssig integration af personer, der er udstødt fra arbejdsmarkedet. Direktiver, som vedtages i henhold til aftalens art. 2, er minimumsdirektiver.

Ved søjle 1 i Unionstraktaten tilføjes i øvrigt en række

- 32 -

afsnit med samarbejdsområder, som er nye i den forstand, at de ikke hidtil har været genstand for særskilt traktatmæssig regulering. Det drejer sig om uddannelse og erhvervsuddannelse (afsnit VIII), kultur (afsnit IX), sundhed (afsnit X), forbrugerbeskyttelse (afsnit XI), transeuropæisk netværk, derunder transport- telekommunikations- og energiinfrastruktur (afsnit XII), industripolitik (afsnit XIII), og udviklingssamarbejde (afsnit XVII).

Disse samarbejdsområder har imidlertid allerede i større eller mindre omfang været reguleret i medfør af art. 235 eller andre hjemmelsbestemmelser. Det forhold, at de nu får selvstændige afsnit i traktaten, skaber vel mulighed for e:~ styrket indsats på disse områder, men der er ikke reelt tale om overladelse af beføjelser på nye områder til EF i det omfang, disse områder tidlige

gældende EØF-traktats hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235, jf. ovenfor i pkt. 1.3.2.1.2. Om bestemmelsernes sammenhæng med ændringer i traktatens art. 1-2 henvises til det nedenfor anførte.

Herudover inddrager Unionstraktaten i art. 3, litra t, udtrykkeligt områderne energi, civilbeskyttelse og turisme under det kommunautære samarbejde.

Disse områder, der heller ikke hidtil har været udtrykkelig omtalt i EØF-traktaten, er på trods af omtalen i art. 3 fortsat ikke reguleret i selvstændige afsnit i EØF-traktaten. De pågældende områder vil således skulle reguleres ved retsforskrifter udstedt i medfør af traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235. Også tidligere har disse områder i et vist omfang været reguleret ved EF-retsakter udfærdiget efter traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235. Der er således heller ikke med hensyn til disse områder reelt tale om overdragelse af nye beføjelser til EF i det omfang, de tidligere har eller kunne have

re har været eller kunne have

været reguleret efter den

- 33 -

været reguleret efter traktatens hjemmelsbestemmelser, herunder art. 235.

Det skal dog fremhæves, at det ikke er ganske utvivlsomt, i hvilket omfang den gældende EØF-traktat giver hjemmel til at udfærdige retsakter på flere af de ovenfor nævnte sagsområder, herunder f. eks. kultur.

Spørgsmålet om valg af procedure skal også ses i sammenhæng med de ændringer, som ved Traktaten om Den Europæiske Union foretages i EØF-traktatens art. 1-2.

Den gældende bestemmelse i EØF-traktatens art. 1 har følgende ordlyd:

Ifølge Unionstraktatens art. G, A. 1) ændres udtrykket "Det Europæiske Økonomiske Fællesskab" overalt i Traktaten til "Det Europæiske Fællesskab". Udtrykket "økonomisk" er således nu udgået af art. 1.

Det er tidligere i relation til bestemmelsen i grundlovens § 20, hvorefter beføjelser kan overlades "i nærmere bestemt omfang", indgået i vurderingen, at traktat:_ ifølge EØF-traktatens art. 1, opretter et økonomisk fællesskab, jf. Redegørelsen af 1972, side 101 f.

Fællesskabets fortsatte karakter af et i hovedsagen økonomisk samarbejde har imidlertid fundet udtryk dels i art. B i de fælles bestemmelser, dels og navnlig i formålsbestemmelsen i den nye udformning af EØFtraktatens art. 2. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

- 34 -

I modsætning til den gældende traktats art. 2 indeholder unionstraktatens art. 2 en præciserende henvisning til art. 3 (og art. 3 A). Art. 3 i såvel den nuværende EØF-traktat som Unionstraktaten foreskriver, hvad Fællesskabets virke skal indebære "med de i art. 2 nævnte mål for øje under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat".

Som det fremgår af de citerede bestemmelser, skal det forhold, at ordet økonomisk udgår af Traktatens art. 1, sammenholdes med, at der i Unionstraktatens art. B og den ændrede udformning af art. 2, gives en nærmere beskrivelse af Fællesskabets opgaver og formål, herunder med henvisning til opregningen af samarbejdsområder i art. 3 og 3 A.

Uanset dette vil ændringerne i art. 1-3 imidlertid kunne tænkes at bevirke en vis udvidelse af EF's beføjelser. Dette skal også ses i sammenhæng med disse bestemmelsers betydning for afgrænsningen af området for udviklingsklausulen i EF-traktatens art. 235, jf. nærmere om denne bestemmelse i det følgende afsnit 2.3.2.

Når dette sammenholdes med, at det ikke er ganske utvivlsomt, i hvilket omfang den gældende EØF-traktat giver hjemmel til at udfærdige retsakter på flere af de nye områder i art. 3 og 3 A, er det Justitsministeriets sammenfattende vurdering, at man i den foreliggende si-

tuation bør anvende proceduren i grundlovens § 20. 2.3.2. Mere om § 20"s omfangsbetingelse. EOF-traktatens art. 235 har følgende ordlyd:

Som nævnt ovenfor i, pkt. 1.3.2.2.2. var det navnlig bestemmelsen i art. 235, der gav anledning til tvivl om, hvorvidt overladelsen af beføjelser til EF ved Danmarks tiltræden i 1972 kunne siges at ske "i nærmere bestemt omfang". Når Folketinget dengang fandt at kunne lægge til grund, at art. 235 opfyldte denne betingelse, skyldtes det navnlig den begrænsning, som ligger i art. 235"s henvisning til "et af Fællesskabets mål". Man antog, at der med denne henvisning ikke sigtes til de europæiske enhedsbestræbelsers generelle og langsigtede målsætning, men til de opgaver, som defineres i traktatens art. 2 og 3. Gennem opregningen i art. 3 blev dise opgaver anset for knyttet til traktatens virkeområder, som fremgår af overskrifterne til traktatens hovedafsnit. Man fandt med andre ord at måtte forstå art. 235 således, at der for anvendelsen af den gælder samme saglige begrænsning, som er karakteristisk for fællesskabets virksomhed som helhed.

Selv om ordlyden af art. 235 ikke ændres ved den nye traktat, må den omstændighed, at art. 235 henviser til Fællesskabets mål og fællesmarkedets rammer, give anledning til at overveje, om art. 235 stadig opfylder betingelsen om kun at overlade af beføjelser "i nærmere bestemt omfang",

- 36 -

idet disse mål og rammer som nævnt er ændret.

Som nævnt ovenfor skal ændringen i art. 1 imidlertid sammenholdes med den mere udførlige beskrivelse af Fællesskabernes mål og midler, som findes i art. B i Unionstraktaten og i art. 2, sammenholdt med art. 3 og 3 A, i den reviderede traktat.

Der kan endvidere rejses spørgsmål om, hvorvidt den omstændighed, at enkelte af de nye områder i art. 3 ikke er særskilt reguleret, indebærer, at der derved overlades beføjelser, som ikke er angivet "i nærmere bestemt omfang."

Som omtalt ovenfor pkt. 1.3.2.1.2. har Rådet flere gange i medfør af art. 235 udstedt retsakter på samarbejdsområder, som ikke var udtrykkelig omtalt i traktatens bestemmelser, heller ikke i art. 3, men som blev anset for at falde inden for fællesskabets mål. Med hensyn til de nye områder i art. 3, som ikke er særskilt reguleret i traktaten, vil Rådet derfor så meget desto mere kunne udstede retsakter på disse områder, da de dog er omtalt i art. 3.

Reguleringen af de pågældende områder kan dog - som det også er tilfældet for reguleringen af de områder, der er særskilt omtalt i traktatens øvrige bestemmelser kun ske i det omfang, det er i overensstemmelse med fællesskabets formål.

Formålsbestemmelsen i den nye traktats art. 2 har som nævnt ovenfor fået en anden formulering end efter den gældende EØF-traktat, og der er inddraget flere områder under den nye artikel 3; men den saglige begrænsning består. Ændringerne i art. 2 og 3, sammenholdt med art.

235, medfører efter Justitsministeriets opfattelse ikke en fravigelse af EF-rettens grundlæggende legalitetsprincip. Der er fortsat tale om, at EF-organerne skal

- 37 -

udøve deres virksomhed inden for nærmere angivne formål og emneområder. Det overlades ikke til EF selv at bestemme omfanget af sine beføjelser. Traktaten er med andre ord fortsat afgrænset "positivt" og ikke "negativt".

Traktatændringen overlader ikke al lovgivende, dømmende eller udøvende magt. Den omstændighed, at der, også efter den nye udformning af bestemmelserne i art. 1-3,

jf. art. 235, består en ikke ubetydelig fortolknings

tvivl om rækkevidden af bestemmelserne, udelukker ikke anvendelsen af grundlovens § 20. Heller ikke den omstændighed, at der sker en udvidelse af EF-samarbejde i kvantitativ henseende gør § 20 uanvendelig. Grundlovens § 20 indeholder som nævnt oven for i pkt. 1.3.2.2 2. ingen kvantitativ begrænsning i de beføjelser, som kan overlades.

Overladelsen af de beføjelser, som kan udøves i medfør af art. 235, må på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse også i forhold til den nye formulering af art. 2 og 3 anses for at finde sted "i nærmere bestemt omfang", og vil derfor kunne ske efter proceduren i grundlovens § 20.

I art. 3 B introduceres et nyt princip, subsidiaritetsprincippet.

Princippet indebærer, at Fællesskabet på de områder, som ikke hører ind under Fællesskabets enekompetence, kun handler, hvis og i det omfang, målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan.

- 38 -

Subsidiaritetsprincippet har karakter af en begrænsning af EF's kompetence. Princippet synes ikke at give anledning til statsretlige overvejelser.

Ved Unionstraktatens art. 8 indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat.

Ifølge grundlovens § 44, stk. 1, kan ingen udlænding få indfødsret (statsborgerskab) uden ved lov. Bestemmelsen berøres ikke af traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, idet spørgsmålet om, hvorvidt en person har statsborgerskab i en medlemsstat, afgøres efter den gældende medlemsstats egen lov, jf. art. 8, stk. 1,

Konferen-cens slutakterklæring om statsborgerskab i en medlemsstat.

Enhver unionsborger har ifølge art. 8 A, stk. 1, ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, som er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Rådet kan ifølge art. 8 A, stk. 2, vedtage bestemmelser, der skal gøre det lettere at udøve de rettigheder, der er nævnt i stk. 1. Henvisningen i art. 8 A til de begrænsninger og de betingelser, som er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, indebærer, at der ikke med reglen om unionsborgerskab på dette område overlades nye beføjelser til EF. Færdsels- og opholdsret i Danmark har EF-borgere nu unionsborgere - som hidtil kun på de betingelser, som er angivet i traktaten og de hertil knyttede gennemførselsbestemmelser. Dansk tilslutning til denne bestemmelse forudsætter på den baggrund ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de

påog

- 39 -

ikke er statsborgere, har ifølge art. 8 B valgret og er valgbare ved lokalvalg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgere i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet enstemmigt på forslag af Kommissionen og efter høring af Europaparlamentet skal vedtage inden den 31. december 1994; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette. Tilsvarende gælder valg til Europaparlamentet, jf. art. 8 B, stk. 2.

Grundloven indeholder alene bestemmelser om, hvem der har valgret og er valgbar ved valg til Folketinget, j§§ 29 og 30. Grundloven er derimod ikke til hinder foL, at personer uden dansk indfødsret tillægges valgret og valgbarhed ved lokalvalg og EF-parlamentsvalg, og sådanne regler vedrørende lokalvalg findes allerede i dansk lovgivning.

For så vidt traktatens bestemmelse om valgret og valgbarhed ved lokalvalg er umiddelbart anvendelige, vil der efter Justitsministeriets opfattelse ikke foreligge en § 20-situation. Det skyldes, at bestemmelserne i så fald ved ændringen af tiltrædelsesloven sættes i kraft i Danmark, jf. ovenfor pkt. 1.3.2.1.1. Unionborgernes valgret og valgbarhed ved lokale valg ville dermed fe ge af dansk ret, nemlig af tiltrædelsesloven.

Uanset om traktatbestemmelsen anses for umiddelbart anvendelig, opstår der spørgsmål om, hvorvidt de forskrifter, der skal udmønte bestemmelsen, vil kunne blive anset for umiddelbart anvendelige. Det skal herved fremhæves, at valgretten og retten til valgbarhed ved lokalvalg efter Unionstraktatens art. 8 B skal udøves med forbehold af nærmere af Rådet inden den 31. december 1994 fastsatte bestemmelser.

Efter Justitsministeriets vurdering er det nærliggende

- 40 -

at antage, at de pågældende EF-forskrifter vil kunne være forordninger eller direktiver, der efter implementeringsfristens udløb vil kunne blive anset for umiddelbart anvendelige i overensstemmelse med EF-rettens almindelige regler herom. Justitsministeriet finder derfor, at en dansk tilslutning til art 8 B formentlig vil forudsætte anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i 1988 fremsatte forslag til et rådsdirektiv om EF-statsborgeres valgret til kommunalvalg i den medlemsstat, hvori de har bopæl. Der henvises i forslaget særligt til art. 235 som hjemmelsgrundlag. Forslaget er ikke vedtaget, blandt andet fordi der fra visse lande er udtrykt tvivl om hjemmelsgrundlaget, ligesom visse lande har henvist til forfatningsmæssige problemer.

2.3.5. Art. 100 C.

Ifølge art. 100 C udpeger Rådet de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser. Der vil kunne blive tale om udstedelse af såvel forordninger som direktiver. Art. 100 C, stk. 2. indeholder en mulighed for Rådet til at fastsætte begrænsninger i nødsituationer, og bestemmelsens stk. 5 fastsætter, at medlemsstaternes udøvelse af deres forpligtelser til at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed ikke berøres af artiklen. Bestemmelserne er nye.

Spørgsmålet om medlemslandenes visumpolitik har enkelte gange været rejst i EF, men der foreligger ikke i dag i medfør af artikel 235 eller andre bestemmelser i traktaten retsforskrifter om spørgsmålet.

Beføjelsen til at bestemme, hvem der skal have visum ved indrejse er en "beføjelse der efter grundloven til-

kommer rigets myndigheder", jf. grundlovens § 20. De bestemmelser, som vil kunne fastsættes efter de nye bestemmelser om visumfritagelse, vil efter omstændighederne kunne være umiddelbart anvendelige, således at de umiddelbart over for de danske myndigheder kan påberåbes af en udlænding, som ønsker at indrejse i Danmark. Der vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse være tale om en § 20-situation.

At det er en statsborger i et tredjeland og ikke en dansker eller en person med statsborgerskab i et andet EF-land, som i denne situation over for de danske myndigheder vil støtte umiddelbar ret på en EF-bestemmelse, gør ingen forskel. Det afgørende er, at den pågældende, der kommer fra et land, hvis statsborgere efter umiddelbart anvendelige EF-regler er visumfritaget, ikke vil kunne nægtes adgang til Danmark med den begrundelse, at den pågældende savner visum. Danske myndigheders pligt til at give de pågældende personer adgang til landet uden visum vil i så fald ikke kun være en folkeretlig forpligtelse, men en forpligtelse, hvis gennemtvingelse kan ske umiddelbart ved de danske domstole.

Ifølge art. 100 C, stk. 6, finder bestemmelserne i denne artikel anvendelse på andre forhold, hvis der træffes ~slutning herom i henhold til artikel K.9. i Unionstraktatens bestemmelser om samarbejde vedrørende retlige og indre anliggender. Bestemmelsen omtales nærmere i forbindelse med søjle 3, jf. nedenfor i pkt. 2.5.3.

Bestemmelserne om det økonomiske og monetære samarbejde findes i Unionstraktatens afsnit II, Bestemmelser om

- 42 -

Ændring af Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (søjle 1). Bestemmelserne består dels i en række ændringer af allerede bestående bestemmelser i EØF-traktaten, dels i indførelsen af en række nye bestemmelser, art. 102 A ff. Endvidere består det økonomiske og monetære samarbejde af en række protokoller og erklæringer, som er knyttet til Unionstraktaten.

2.3.6.2. Formålet med det økonomiske og monetære samarbejde.

Målsætningen for det økonomiske og monetære samarbejde er beskrevet i,art. 3 A, der har følgende ordlyd:

Inden for disse rammer indebærer det økonomiske og monetære samarbejde navnlig:

Gennemførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union skal ske i 3 faser. Første fase er begyndt. Anden fase begynder den 1. januar 1994, jf. art. 109 E, stk. 1. Hvornår tredje fase begynder, ligger ikke fast. Det fremgår imidlertid af art. 109 J, stk. 4, at tredje f se indledes den 1. januar 1999, hvis datoen for indledningen af tredje fase ikke er blevet fastlagt inden udgangen af 1997.

I art. 109 E, stk. 3 er det fastlagt, hvilke artikler som skal finde anvendelse fra begyndelsen af henholdvis anden og tredje fase. De beføjelser, som er omhandlet i statutten for ECBS og ECB, kan først udøves i tredje

fase.

Ifølge art. 104 C, stk. 1, skal Medlemsstaterne undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud. Art. 104 C indeholder forskellige bestemmelser om forholdsregler, som Kommissionen og Rådet kan tage mod sådanne under

skud. jf. art. 109 E, stk.

Efter overgangen til tredje fase,

3, har Rådet i medfør af artikel 104 C, stk. 11, mulig

hed for at pålægge en medlemsstat bod af en passende størrelse, hvis medlemsstaten undlader at efterkomme Rådets beslutning om nedbringelse af underskuddet.

Justitsministeriet har allerede haft lejlighed til at tage stilling til de statsretlige overvejelser, som bestemmelsen i art. 104 C, stk. 11, giver anledning til.

Under markedsudvalgets drøftelser blev der således rejst spørgsmål om rækkevidden af bestemmelsen i udkastet til Unionstraktatens art. 104 B, stk. 11 (nu art. 104 C, stk. 11) om adgangen for Rådet til at pålægge en medlemsstat bøder ved uforholdsmæssigt store budgetunderskud. Navnlig blev der rejst spørgsmål, om bestemmelsen krævede en grundlovsændring efter § 88, idet det blev anført, at man ikke ville kunne overlade det til nogen dansk myndighed at pålægge den danske stat bod (bøder) f.eks. for et statsbudget med et betydeligt underskud.

I svaret af 6. december 1991, som Justitsministeriet udarbejdede, gav man udtryk for, at spørgsmålet, om den i artikel 104 C, stk. 11, nævnte bod ("fine") er en sanktion eller har karakter af en anden form for foranstaltning over for en medlemsstat, er et spørgsmål af

- 45 -

terminologisk karakter, der ikke har betydning for vurderingen af spørgsmålet om forholdet til grundlovens § 20. Det skal bemærkes, at Justitsministeriet i sit svar kommenterede det engelske udtryk "fines", som i det udkast til dansk tekst, som da forelå, var oversat til "bøder". I den endelige tekst, der er resultatet af en gennemgang i Jurist- Lingvistgruppen, anvendes imidlertid i denne artikel udtrykket "bod".

I svaret af 6. december 1991 anførte Justitsministeriet endvidere bl. a. følgende:

- 46 -

Justitsministeriet kan henholde sig hertil 2.3.6.4.2 sedler og mønter. Art. 105 A har følgende ordlyd:

Efter Unionstraktatens art. 105 A, stk. 1, kan ECB og de nationale centralbanker udstede pengesedler. ECB får imidlertid eneret til at bemyndige udstedelse af pengesedler i Fællesskabet.

De danske regler om udstedelse af sedler findes i lov nr. 116 af 7. april 1936 om Danmarks Nationalbank, som

- 47 -

ændret senest ved lov nr. 67 af 15. marts 1967.

Det følger af lovens § 8, stk. 1, at Nationalbanken

dag er eneberettiget til at udstede pengesedler. De af banken udstedte pengesedler er lovligt betalingsmiddel. Pengesedlernes pålydende, affattelse og udseende godkendes af økonomiministeren, jf. § 8, stk. 4. Efter § 9, stk. 1, har banken ret til at udgive et så stort seddelbeløb, som omsætningen til enhver tid findes at udkræve.

Bestemmelsen i traktatens artikel 105 A får virkning fra tredje fase og indebærer, at ECB i forhold til Ne tionalbanken kan bestemme, om Nationalbanken må udstege sedler, i givet fald hvor mange sedler, der må udstedes, og hvilken udformning og pålydende sedlerne skal have.

Etableringen af den monetære union indebærer på disse områder med andre ord, at Danmark påtager sig en forpligtelse til ikke uden bemyndigelse fra ECB at udstede sedler med status af lovligt betalingsmiddel i Danmark. Giver lovgivningsmagten Nationalbanken eller andre en sådan adgang uden ECBs bemyndigelse, foreligger der et brud på Danmarks folkeretlige forpligtelse.

Ved vurderingen af, om dansk tilslutning til art. 105 A, stk. 1, forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, må det, som fremhævet ovenfor i afsnit I, indgå, hvilken karakter forpligtelserne har, herunder om forpligtelserne er almindelige internationale forpligtelser, der påhviler Danmark som folkeretssubjekt, eller om de skaber umiddelbare rettigheder og pligter for borgerne i et omfang, der fastlægges af Fællesskabets myndigheder.

Traktatens bestemmelser om eneret til at autorisere udstedelsen af pengesedler og retten til at bestemme sed-

- 48 -

delmængden og udformningen af sedlerne, herunder fastsættelsen af pålydende værdi, pålægger som nævnt efter traktatens ordlyd og udformingen af reglerne for etableringen af den monetære union efter Justitsministeriets opfattelse alene forpligtelser af folkeretlig karakter, som Danmark derfor kan påtage sig uden at anvende den procedure, der er indeholdt i grundlovens § 20.

Bestemmelsen i artikel 105 A indebærer imidlertid også en pligt til, når tredje fase indledes, at anerkende de sedler, som ECB udsteder, og de sedler, som ECB bemyndiger de nationale centralbanker i andre medlemsstater til at udstede, som lovlige betalingsmidler i Danmark sideløbende med danske sedler.

En sådan forpligtelse skaber efter Justitsministeriets opfattelse umiddelbart rettigheder og pligter for danske borgere og virksomheder, og spørgsmålet om anvendelse af grundlovens § 20 kan derfor blive aktuelt med hensyn til denne del af de forpligtelser, som følger af artikel 105 A.

Afgørende for, om bestemmelsen i grundlovens § 20 skal bringes i anvendelse, vil være, om forpligtelsen følger direkte af traktaten, eller om Danmark ved traktaten overlader beføjelsen til at bestemme, hvad der er lovligt betalingsmiddel, til ECB. Således som traktaten er udformet, følger forpligtelsen til at anerkende de af ECB eller med ECBs bemyndigelse udstedte sedler som lovligt betalingsmiddel direkte af traktaten, jf. pkt. 1.3.2.1.1. Der overlades efter ordlyden af bestemmelsen ikke beføjelser til ECB eller andre af Fælleskabets institutioner. Bestemmelsen giver derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning til at anvende fremgangsmåden i grundlovens § 20.

Det spørgsmål kunne rejses, om der er tale om overdra-

- 49 -

gelse af et prærogativ, med den virkning, at proceduren i grundlovens § 20 skal finde anvendelse. En gennemgang af forarbejderne til grundlovens § 26 synes imidlertid at vise, at bestemmelsen, der omhandler kongens ret til at lade slå mønt, ikke kan antages at omfatte sedler. Dette støttes af, at seddeludstedelsesretten er reguleret ved almindelig lov, nemlig i lov om Danmarks Nationalbank. De folkeretlige forpligtelser, der følger af bestemmelsen i artikel 105 A, og den anerkendelse af ECB-sedlerne, som følger direkte af bestemmelsen, berører således ikke bestemmelsen i grundlovens § 26, og der er således ikke tale om overdragelse af et prærogativ for så vidt angår sedlerne.

På møntområdet er ECBs (og Rådets) kompetence efter artikel 105 A, stk. 2, begrænset til at regulere medlemsstaternes udstedelse heraf. Retten til at slå mønt ligger fortsat hos medlemsstaterne, og ECB kan ikke selv udstede mønter.

For at kunne varetage opgaven med hensyn til styringen af den samlede pengemængde i Fællesskabet må der naturligvis være nogle grænser for medlemsstaternes ret til at slå mønt med stilling som lovligt betalingsmiddel, og det er derfor bestemt, at ECB skal godkende omfanget af medlemsstaternes udstedelse af mønter. Rådet kan c så vedtage foranstaltninger med henblik på at harmonisere den pålydende værdi og de tekniske specifikationer for alle mønter, som er bestemt til at sættes i omløb, i den udstrækning det er nødvendigt af hensyn til mønternes smidige omløb i Fællesskabet.

Udformningen af art. 105 A, stk. 2, indebærer således, at ECB skal godkende omfanget af udstedelse af danske mønter, og Danmark påtager sig endvidere en pligt til ikke at udstede mønter med anden pålydende værdi og

tekniske specifikationer, end ECB måtte fastsætte. Disse forpligtelser er almindelige folkeretlige forplig-

- 50 -

telser, der påhviler Danmark som medlemsstat og forudsætter derfor ikke anvendelse af bestemmelsen i grundlovens § 20. At kongen ifølge grundlovens § 26 har ret til at lade slå mønt efter loven kan ikke føre til et andet resultat. Den omstændighed at Danmark ved tilslutning til Unionstraktaten påtager sig en folkeretlig forpligtelse på møntområdet indebærer ikke et indgreb i den statsretlige ret til at lade slå mønt, men en udnyttelse af denne ret kan indebære et folkeretsbrud, nemlig brud på Unionstraktaten.

På denne baggrund må Justitsministeriet sammenfattende konkludere, at tilslutning til Unionstraktatens art. 105 A, ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Ifølge Unionstraktatens art. 109, stk. 3 kan Fællesskabet fra overgangen til tredje fase, jf. art. 109 E, stk. 3, indgå aftaler om monetære spørgsmål eller spørgsmål vedrørende valutakursordninger med en eller flere stater eller internationale organisationer.

Aftaler, som indgået i henhold til art. 109, stk. 3, er ifølge bestemmelsens sidste pkt. bindende for ECB, Fællesskabets institutioner og Medlemsstaterne.

Som omtalt i pkt. 1.3.2.1.3. er beføjelsen efter grundlovens § 19 omfattet af grundlovens § 20. Overlades det således til et mellemfolkeligt organ at indgå visse traktater med den virkning, at disse bliver bindende for Danmark som var de indgået af den danske regering, foreligger en situation som beskrevet i grundlovens §

20.

Det må umiddelbart forekomme tvivlsomt, om EF allerede

i dag ville kunne udøve beføjelser af en karakter som bestemt i den nye art. 109, stk. 3.

Under hensyn til denne tvivl er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at antage, at dansk tilslutning hertil forudsætter anvendelse af grundlovens § 20.

2.3.6.4.4. Statutten for ECBS og ECB.

Til Unionstraktaten er som bilag knyttet Protokol om statutten for ECBS og ECB.

Ifølge Statuttens art. 34, jf. traktatens art. 108 A, kan ECB bl. a. på de betingelser, der er fastsat i St. tutten, udstede almengyldige, umiddelbart anvendelige forordninger, i det omfang det er nødvendigt for at gennemføre de opgaver, der er fastlagt i art. 3.1, første led, og i art. 19.1, 22 eller art. 25.2 i ESCB-statutten samt i tilfælde, der fastsættes i de retsakter vedtaget af Rådet, der er nævnt i art. 106, stk. 6 (statuttens art. 42). Ifølge Statuttens art. 34, stk. 3, skal ECB være berettiget til inden for de grænser og på de vilkår, der vedtages af Rådet efter fremgangsmåden i art. 42, at pålægge foretagender bøder og tvangsbøder i tilfælde af manglende opfyldelse af forpligtelser i henhold til dens forordninger og beslutninger.

I relation til grundlovens § 20 er det især muligheden for ved umiddelbart anvendelige retsakter at gennemføre de opgaver, der er fastsat i Statuttens art. 19, som frembyder interesse. Ifølge art. 19, stk. 1, kan ECB kræve, at kreditinstitutter, der er etableret i medlemsstaterne, holder mindstereserver på konti hos ECB og de nationale centralbanker for at opfylde målene for den monetære politik, jf. dog art. 2. I tilfælde af manglende overholdelse af reservekravene er ECB berettiget til at pålægge strafrente og andre sanktioner med tilsvarende virkning.

- 52 -

Denne mulighed for i medfør af Statuttens art. 34, jf. art. 19 at udstede umiddelbart anvendelige retsakter må antages at gå videre end det hidtil bestående samarbejde. Danmark kan derfor efter Justitsministeriets opfattelse kun tilslutte sig den pågældende bestemmelse under iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.

De ovenfor fremhævede bestemmelser i Unionstraktaten om Den Økonomiske og Monetære Union, som forudsætter anvendelse af grundlovens § 20, finder først anvendelse ved overgangen_. til tredje fase.

I den til Unionstraktaten knyttede Protokol om visse bestemmelser vedrørende Danmark er der taget forbehold om proceduren ved Danmarks overgang til tredje fase. Protokollen indeholder bl. a. følgende bestemmelser:

Da de nævnte bestemmelser først får virkning efter overgangen til tredje fase, kan det anføres, at det ikke stiller sig som nødvendigt at gennemføre proceduren efter grundlovens § 20 på nuværende tidspunkt. Heroverfor kan det anføres, at en række hensyn, herunder af retsteknisk karakter, kan tale for at gennemføre én samlet § 20-procedure vedrørende hele traktaten om Den Europæiske Union. Spørgsmålet er derfor, om der er noget til hinder herfor.

Det bemærkes, at der må tages stilling til et tilsvarende spørgsmål i forbindelse med art. K.9. i tredje søjle, jf. nedenfor i pkt. 2.5.3.

Spørgsmålet om proceduren i forbindelse med overgangen til tredje fase har været berørt i forbindelse med regeringens besvarelse af spørgsmål 31 af 23. december 1991 fra Folketingets Markedsudvalg (alm. del - bilag 379). Spørgsmålet angik Danmarks notifikation af sin holdning til tredje fase, og om der skal afholdes folkeafstemning herom inden december 1996. I regeringens svar af 9. januar 1992 anførtes bl. a. følgende:

Spørgsmålet om, hvornår § 20-proceduren kan iværksættes, ses ikke udtrykkeligt behandlet i den statsretlige litteratur.

- 54 -

lige myndighed, om og hvornår beføjelsen skal udnyttes. I en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen 1991 B, side 281 ff, synes Michael H. Jensen og Jørgen Albæk Jensen i

note 28 at tilslutte sig dette synspunkt om "latent overdragelse".

En formentlig tilsvarende problemstilling er omtalt af Zahle, der side 149 bl. a. anfører følgende:

Det er ikke ganske klart, om der i det her anførte citat alene gives udtryk for det i statsretten almindeligt antagne synspunkt om, at det ikke kan overlades til en supranational myndighed selv at bestemme omfanget af sine beføjelser, eller om der efter Zahles opfattelse gælder en mere vidtgående begrænsning.

Det er almindeligt antaget, at der ikke i grundlovens § 20 ligger et krav om, at den internationale organisation straks skal udnytte sine beføjelser. Også samarbejdet i EF viser, at udnyttelsen af beføjelserne sker gradvis i takt med medlemslandenes økonomiske og politiske udvikling.

- 55 -

Ud fra samme hensyn som anført nedenfor i pkt. 2.5.3. om art. K.9. i tredje søjle er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for at gennemføre § 20-proceduren nu i forbindelse med ratifikationen af traktaten.

2.3.7. Artikel 171 - gennemtvingelse af domstolens afgørelser ved fast beløb eller tvangsbøde.

Ifølge den gældende EØF-traktats art. 171 skal en medlemsstat gennemføre de til en doms opfyldelse nødvendige foranstaltninger, såfremt Domstolen ved dom har fastslået, at medlemsstaten ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten. Denne bestemmelse opretholdes uændret i den nye traktats artikel 171, stk. 1.

Som artikel 171, stk. 2, indføres imidlertid en ny bestemmelse om gennemtvingelse af Domstolens afgørelser. Ifølge den nye bestemmelse kan Kommissionen indbringe en medlemsstat for Domstolen, hvis medlemsstaten ikke inden en frist har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Domstolen kan herefter pålægge medlemsstaten at betale et fast beløb eller en tvangsbøde.

Den afgørelse om at pålægge betaling af et fast beløb eller en tvangsbøde, som Domstolen kan træffe i medfør af art. 171, stk. 2, retter sig alene til medlemslandet og kan ikke skabe rettigheder eller pligter for borgerne, som skal beskyttes ved de nationale domstole, eller i øvrigt få direkte betydning for den enkelte borger. Afgørelsens efterlevelse kan næppe heller gennemtvinges ved de nationale domstole, jf. art. 187 og 192 modsætningsvis. Beslutningen er efter Justitsministeriets opfattelse ikke umiddelbart anvendelig.

Hvis en medlemsstat ikke opfylder sine traktatmæssige forpligtelser til at betale det faste beløb eller

- 56 -

tvangsbøden, vil den pågældende medlemsstat kunne sagsøges for traktatkrænkelse ved Domstolen efter EØFtraktatens artikel 169 og 170. Der vil formentlig kunne blive tale om, at EF modregner det faste beløb eller tvangsbøden i beløb, som efter traktatens regler om støtte, refusioner m.v. skulle have været udbetalt til det pågældende medlemslands myndigheder. En sådan modregningsadgang indebærer imidlertid ikke, at forpligtelsen ændrer karakter. Den er fortsat en folkeretlig forpligtelse, og en dansk tilslutning til bestemmelsen forudsætter derfor efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.

Der henvises i øvrigt til det, der er anført ovenfor i pkt. 2.3.6.4.1.

Unionstraktatens Afsnit V indeholder bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (søjle 2).

Ifølge art. J.1, stk. 1, fastlægger og gennemfører Unionen og dens Medlemsstater en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, der skal undergives dette traktatafsnits bestemmelser og dække alle områder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitiken.

Målsætningen for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er beskrevet i art. J.1, stk. 2, der har følgende ordlyd:

- 57 -

Måden hvorpå Unionen skal tilstræbe at virkeliggøre disse mål er beskrevet i art. J.1, stk. 3, der har følgende ordlyd:

Ifølge art. J.2, stk. 1, orienterer medlemsstaterne hinanden og rådfører sig med hinanden i Rådet om alle udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, som er af almindelig interesse, med henblik på at sikre, at de udøver deres samlede indflydelse så effektivt som muligt gennem en samordnet og konvergent optræden.

Så ofte, som Rådet anser det for påkrævet, fastlægger

- 58 -

det en fælles holdning. Medlemmstaterne drager omsorg for, at deres nationale politik er i overensstemmelse med de fælles holdninger, jf. art. J.2, stk. 2. Medlemsstaterne samordner deres optræden i internationale organisationer og på internationale konferencer. De forsvarer de fælles holdninger i disse fora. I internationale organisationer og på internationale konferencer, hvori ikke alle Medlemsstaterne deltager, forsvarer de Medlemsstater, der deltager, de fælles holdninger, jf. art. J.2, stk. 3.

Fremgangsmåden for fastlæggelsen af en fælles aktion på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område er reguleret i art. J.3. Ifølge art. J.3, stk. 1, beslutter Rådet på grundlag af overordnede retningslinjer fra Det Europæiske Råd, at et spørgsmål skal gøres til genstand for en fælles aktion. Når Rådet vedtager princippet om en fælles aktion, fastsætter det den præcise rækkevidde, de almindelige og særlige mål, som Unionen tilsigter opnået ved denne aktion, tillige med de midler, procedurer og betingelser, der skal gælde for dens gennemførelse, samt om nødvendigt varigheden heraf, jf. art. J.3, stk. 1. Fælles aktioner forpligter Medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger, jf. art. J.3, stk. 4.

Ifølge art. J.8, stk. 2, træffer Rådet de nødvendige afgørelser for fastlæggelse og iværksættelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på grundlag af de overordnede retningslinjer, som Det Europæiske Råd fastlægger. Det påser, at Unionens aktion fremtræder som en helhed, er sammenhængende og effektiv.

Som omtalt oven for i pkt. 1.3.2.1.3. er den udenrigspolitiske kompetence i medfør af grundlovens § 19 en "beføjelse som efter denne grundlov tilkommer rigets

- 59 -

myndigheder" og dermed omfattet af grundlovens § 20. Overladelse af beføjelser kommer imidlertid først på tale, når det følger af den internationale aftale at lade det mellemfolkelige organ indgå aftaler med bindende virkning for Danmark.

I det omfang Rådet har fastlagt en fælles holdning eller vedtaget en fælles aktion, er medlemsstaterne efter bestemmelserne i art. J.1-11 forpligtet i forhold til de andre medlemslande til at efterleve den fælles holdning eller den fælles aktion.

Medlemsstaterne bliver imidlertid kun forpligtet af d fælles holdning og den fælles aktion i forhold til andre lande, i det omfang de selv folkeretligt handler i forhold til det pågældende land. Dette har fundet forudsætningsvis udtryk i art. J.3, stk. 4, hvorefter "Fælles aktioner forpligter medlemsstaterne i deres stillingtagen og handlinger". Det er herved forudsat, at medlemsstaterne selv handler folkeretligt. Det følger endvidere af traktatens opbygning, at der ikke i medfør af søjle 2 udstedes forordninger, direktiver eller træffes beslutninger, og at art. 235 ikke gælder for søjle 2.

På denne baggrund forudsætter en dansk tilslutning til bestemmelserne i Unionstraktatens afsnit V (søjle 2) efter Justitsministeriets opfattelse ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Der er tale om folkeretlige forpligtelser, som Danmark kan tilslutte sig i medfør af grundlovens § 19.

I Unionstraktatens afsnit VI findes Bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3) .

- 60 -

Området for samarbejdet om retlige og indre anliggender er fastlagt i art. K.1, der har følgende ordlyd:

Samarbejdets nærmere rækkevidde på de i art. K.1, opregnede områder er fastlagt i art. K.3, der har følgende ordlyd:

- 62 -

2.5.2. Forholdet til grundlovens § 20.

Det følger af traktatens opbygning og indholdet af bestemmelserne i artikel K.1-8, at sigtet med bestemmelserne alene er at etablere et sædvanligt internationalt samarbejde på området. De konventioner, der indgås, skal ratificeres af Danmark for at få virkning som en folkeretlig forpligtelse for Danmark.

Bestemmelserne i Unionstraktatens afsnit VI om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3) indebærer derfor, bortset fra art. K.9, der omtales nærmere nedenfor, efter Justitsministeriets opfattelse ikke "overladelse af beføjelser, som tilkommer rigets myndigheder", og en dansk tilslutning hertil forudsætter ikke anvendelse af proceduren i grundlovens § 20. Der er, som det direkte fremgår af formuleringen af de nævnte artikler, tale om et traditionelt folkeretligt samarbejde, som Danmark kan tilslutte sig alene i medfør af bestemmelsen i grundlovens § 19.

- 63 -

Art. K.9, Unionstraktatens afsnit VI om samarbejde om retlige og indre anliggender (søjle 3) har følgende ordlyd:

Art. 100 C er omtalt oven for pkt. 2.3.5. I medfør af denne bestemmelse kan Rådet udstede retsakter, som efter omstændighederne kan være umiddelbart anvendelige.

Art. K.9, gør det muligt at overføre de områder, som er omhandlet i art. K.1, nr. 1-6, til søjle 1 ved, at art. 100 C gøres anvendelig på de pågældende områder. Art. K.9, sidste pkt. indeholder et forbehold om, at medlemstaterne skal vedtage en sådan beslutning om at gøre art. 100 C anvendelig i overensstemmelse med deres fo-fatningsmæssige bestemmelser. Da de pågældende områder vil kunne reguleres af retsakter, som udstedes af Rådet, og som efter omstændighederne kan være umiddelbart anvendelige, vil udgangspunktet være, at tilslutning vil skulle ske under iagttagelse af proceduren i grundlovens § 20.

Rækkevidden af art. K.9, herunder betydningen af ratifikationsforbeholdet, var genstand for Folketingets Markedsudvalgs spørgsmål nr. 14 af 23. november 1991 (bilag 233).

- 64 -

Spørgsmålet havde følgende ordlyd: