Hjælpemenu

  • English
  • Om EU-Oplysningen
  • Leksikon
  • Bestil
  • Links
  • Abonnement

Hovedmenu

Du er her: EU-OplysningenDokumenterFolketingets dokumenterEuropaudvalgets dokumenterInfo-noter tilgået EuropaudvalgetSamtlige info-noter tilgået Folketingets Europaudvalg › Prodi fremlægger Kommi...

Dokumenter


Prodi fremlægger Kommissionens bud på EU's institutionsopbygning

Info-note tilgået Folketingets Europaudvalg

Europaudvalget
(Info-note I 81)
(Offentligt)

Folketingets Europaudvalg

Christiansborg, den 12. december 2002

EU-Konventssekretariatet

Til

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

samt de danske repræsentanter i Konventet

Romano Prodi fremlægger Kommissionens

bud på EU's fremtidige institutionsopbygning

Resumé

Kommissionens meddelelse om institutionsopbygningen i den kommende forfatning for Den Europæiske Union indeholder Kommissionens bud på nogle centrale punkter. Det foreslås bl.a., at:

  • Kommissionens eneret på at fremsætte lovforslag bevares, og Kommissionen får ret til at fremlægge forslag på alle lovgivningsområder. Kommissionen skal også have styrket sin rolle i forbindelse med koordineringen af den økonomiske politik og på det udenrigspolitiske område.
  • EU-love vedtages af Europa-Parlamentet og Ministerrådet efter reglerne om fælles beslutningstagning. Ministerrådet træffer beslutning ved kvalificeret flertal (defineret som "dobbelt simpelt flertal", dvs. et flertal af medlemslande og af borgere). I særlige tilfælde kræves dog udvidet kvalificeret flertal (3/4 af medlemslande og 2/3 af borgere). Enstemmighedskrav opgives altså.
  • Brugen af fleksibilitetsklausulen (nuværende artikel 308) kræver ikke længere enstemmighed, men blot udvidet kvalificeret flertal og samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet.
  • Der oprettes et særligt ministerråd for eurolandene, som selv træffer beslutninger om deres fælles valuta og den økonomiske politik i eurozonen.
  • Formanden for Kommissionen vælges af Europa-Parlamentet og godkendes af Det Europæiske Råd, og Kommissionen skal stå til ansvar både over for Europa-Parlamentet og over for Det Europæiske Råd.

I forbindelse med konventssamlingen i sidste uge fremlagde formanden for Kommissionen, Romano Prodi, torsdag den 5. december Kommissionens meddelelse om institutionsopbygningen i den kommende forfatning for Den Europæiske Union. Meddelelsen har titlen "For den Europæiske Union – Fred, Frihed, Solidaritet – Meddelelse fra Kommissionen om institutionsopbygningen". Som kommissionsdokument hedder det KOM (2002)728. Dokumentet blev senere fremsendt som et bidrag til Konventet fra de to kommissærer, som er medlemmer af Det Europæiske Konvent, Michel Barnier og António Vitorino. I konventssammenhæng hedder dokumentet CONV 448/02, Contrib 165. Det kan læses på Konventets og på EU-Oplysningens hjemmeside og er desuden optrykt i denne Info-note som bilag.

"Penelope-traktaten"

Dagen før skabte Romano Prodi forvirring ved at give pressen et andet dokument på 177 sider, et såkaldt "feasibility study" eller arbejdsdokument, som havde titlen "Contribution to a preliminaray draft constitution of the European Union". Det var på opfordring fra Romano Prodi udarbejdet af en arbejdsgruppe under ledelse af Francois Lamoureux. I pressen blev dette dokument omtalt som "den hemmelige traktat" eller "Penelope-traktaten", idet det var udarbejdet i nattens mulm og mørke og ikke var forelagt for eller godkendt af den samlede kommission. Dokumentet blev diskuteret livligt i korridorerne under konventssamlingen, og fremgangsmåden med i hemmelighed at nedsætte en sådan arbejdsgruppe samt den måde, hvorpå dokumentet blev præsenteret for pressen, blev kritiseret kraftigt fra flere medlemmer af Konventet, herunder medlemmer af Præsidiet – som nævnt i Info-note I 75.

I sin tale til Konventet forsøgte Prodi at bagatellisere det dokument, han selv på så dramatisk vis havde offentliggjort, ved at sige, at det blot var et arbejdspapir til internt brug, som han – i forståelse med de to kommissærer – havde bedt en ekspertgruppe om at udarbejde. Han sagde, at han havde givet det til pressen "i åbenhedens navn", selv om det kun var ment som en inspirationskilde til udarbejdelse af den officielle meddelelse fra Kommissionen.

Arbejdspapiret indeholder et fuldstændigt forslag til traktat med tre kapitler:

I Principper (105 artikler)

II Grundlæggende rettigheder (57 artikler)

III Politikker (110 artikler)

samt 5 supplerende love med i alt 163 artikler.

En sammenligning af de to dokumenter viser, at arbejdspapiret bestemt har været en inspirationskilde for forfatterne til Kommissionens officielle meddelelse, men at det på en del punkter går videre end den officielle meddelelse, som er drøftet i og vedtaget af den samlede Kommission. Som et eksempel kan nævnes, at arbejdsdokumentet indeholder en artikel 103, der handler om, at en medlemsstat, som ikke er i stand til at ratificere en ændring af forfatningstraktaten, skal forhandle med de resterende stater om, hvordan det fremtidige samarbejde skal foregå, og må forlade Unionen, hvis der ikke kan opnås en sådan aftale. Et andet eksempel er, at ifølge arbejdspapiret skal man ikke længere opfatte Det Europæiske Råd som et særligt organ, men blot betragte det som et ministerråd bestående af stats- og regeringscheferne.

Kommissionens meddelelse

Kommissionens meddelelse er ikke opstillet i artikelform, men indeholder Kommissionens bidrag til diskussionen i Konventet om den institutionelle indretning af den fremtidige Union. I nærværende Info-note er resumeret de vigtigste af forslagene.

Indledning

I indledningen tager man udgangspunkt i, at Unionen – bl.a. for at kunne engagere sig mere udadtil og kunne påtage sig sit ansvar som verdensmagt – skal konsolidere og udbygge integrationsbestræbelserne. Man går man ind for at bevare Europa-Kommissionen som det, Fællesmarkedets grundlæggere ønskede, nemlig en uafhængig institution der ved anvendelse af fællesskabsmetoden sikrer, at medlemsstaterne får samme behandling. I den forbindelse kommer man med et hib til det mellemstatslige samarbejde, som man kalder ineffektivt, og peger på faren for, at nogle få (store) medlemsstater dikterer det hele.

Man erkender, at den kommende forfatningstraktat må baseres på det udkast, der er kommet fra Konventets Præsidium (som arbejdsdokumentets traktat ikke følger), og mener, at konventsmetoden også bør anvendes i forbindelse med kommende traktatrevisioner. Man foretrækker at opretholde betegnelsen "Den Europæiske Union" og foreslår som motto for den nye traktat: "Fred, Frihed, Solidaritet".

Forenkling af EU's handlingsmuligheder

Kommissionen forestiller sig, at man (med udgangspunkt i et forslag fra Kommissionen) i et samarbejde mellem Europa-Parlamentet, Ministerrådet og Kommissionen når frem til et rullende flerårigt program, hvis væsentligste punkter skal godkendes af Det Europæiske Råd. På den måde skal man planlægge arbejdet og skabe en ramme, inden for hvilken Kommissionen kan fremsætte sine lovforslag.

EU's lovgivningsfunktion skal forenkles og baseres på tre grundlæggende principper:

  1. Initiativret forbeholdt Kommissionen.
  2. Fælles beslutningstagning i Europa-Parlamentet og Ministerrådet.
  3. Beslutninger ved kvalificeret flertal i Ministerrådet.

Kommissionen bevarer sin eneret til at fremsætte lovforslag, og den skal udstrækkes til hele lovgivningsområdet.

Kvalificeret flertal skal være den helt overvejende hovedregel, når Ministerrådet lovgiver. Enstemmighedskravet opgives altså, idet man mener, det i et EU med 25 medlemsstater hurtigt vil føre til handlingslammelse. Man præciserer, at det også skal gælde for skatte- og afgiftsspørgsmål og for sociale og arbejdsmarkedsmæssige spørgsmål. I særlig ømtålelige sager kræves dog udvidet kvalificeret flertal, jf. senere.

Lovgivningen opdeles i:

  • Forfatningslove (kræver udvidet kvalificeret flertal).
  • Rammelove (gennemføres via national lovgivning).
  • Andre love (svarende til de nuværende forordninger, vedtages ved fælles beslutningsprocedure).
  • Gennemførelsesforordninger (vedtages af Kommissionen) til implementering af lovene.

Man opererer med et nyt begreb "uddelegerede retsakter" i tilfælde, hvor den oprindelige EU-lov giver Kommissionen bemyndigelse til at tilpasse loven til den tekniske udvikling. En sådan uddelegeret retsakt kan dog ikke træde i kraft, hvis et flertal i Europa-Parlamentet eller et kvalificeret flertal i Ministerrådet går imod den.

Der skal fortsat være en fleksibilitetsklausul. Men i modsætning til den nuværende artikel 308 kræver brugen af den ikke enstemmighed, men blot udvidet kvalificeret flertal efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet.

Man kræver større klarhed mht. hvem der gør hvad. Det indebærer bl.a., at beføjelserne til at gennemføre EU-lovgivningen overdrages fuldt og helt til Kommissionen, idet man vil afskaffe de undtagelser, hvorefter Rådet i nogle tilfælde har forbeholdt sig selv retten til direkte at implementere lovgivning.

Også når det gælder de områder, hvor EU udøver ikke-lovgivningsmæssige beføjelser, foreslår man, at fællesskabsmetodens principper finder anvendelse. Det vil sige, at man ønsker gennemført den rollefordeling, at Kommissionen stiller forslag, som Rådet så træffer beslutning om – i givet fald efter høring af Europa-Parlamentet. Det drejer sig bl.a. om tiltag til koordinering af de nationale politikker på områderne økonomisk politik og beskæftigelsespolitik, tilrettelæggelse af det administrative samarbejde, f.eks. politisamarbejde, samt den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I forbindelse med sidstnævnte gør man dog en undtagelse vedrørende tiltag, hvortil der kræves militær kapacitet.

Man erkender, at den økonomiske politik er et anliggende for medlemslandene, men gør opmærksom på, at EU tager sig af koordineringen af landenes økonomiske politikker. I den forbindelse foreslår man, at Kommissionen kommer til at spille en større rolle. F.eks. foreslås det, at Kommissionen i stedet for "henstillinger" (som medlemsstaternes repræsentanter i Rådet ofte har siddet overhørig) skal kunne komme med "forslag" vedrørende de overordnede retningslinjer for den økonomiske politik (således at Rådet kun ved enstemmighed kan beslutte noget andet). Man foreslår også, at Kommissionen på egen hånd skal kunne udstede en første advarsel til et medlemsland, som ikke lever op til de udstukne retningslinjer.

Kommissionen betegner det som almindelig sund fornuft, at eurolandene selv skal kunne træffe beslutninger om deres fælles valuta (uden forelæggelse for økofinrådet, hvor de fleste lande efter udvidelsen ikke vil være medlem af eurozonen). I overensstemmelse hermed foreslår man, at der oprettes et særligt økofinråd for eurozonen, hvori der udelukkende deltager finansministre fra stater, der er med i eurozonen. Man forudser, at eurozonen vil få behov for at blive repræsenteret i internationale instanser, og tilbyder i den forbindelse, at Kommissionen kan repræsentere eurolandene.

Mht. den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik tilslutter Kommissionen sig ønskerne om at give EU en højere profil og større gennemslagskraft, derved at EU taler med én stemme. Til de mange forslag, der er på tapetet mht. hvem der skal være "Mr. Europe", føjer Kommissionen sit bud. Man foreslår, at funktionerne som højtstående repræsentant og som udenrigskommissær slås sammen, og at der udnævnes en "sekretær for Unionen", som samtidig bliver næstformand i Kommissionen. Denne person bliver personligt ansvarlig både over for Det Euiropæiske Råd og over for Kommissionens formand, der hver for sig kan afsætte ham/hende. Som medlem af kommissionen bliver han/hun endvidere ansvarlig over for Europa-Parlamentet i forbindelse med kollegiets kollektive ansvar. Den pågældende person skal udføre det kunststykke at udøve Kommissionens initiativret inden for rammerne af de retningslinjer og mandater, han får fra Ministerrådet. Samtidig skal han repræsentere Unionen over for tredjelande og være ansvarlig for gennemførelse af de beslutninger, Ministerrådet træffer vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Han/hun skal have én administration under sig, finansieret med midler fra Rådets generalsekretariat, Kommissionen og medlemslandene.

Kommissionen har altid været traktatens vogter. Denne rolle foreslås styrket, derved at Kommissionen skal have ret til at gribe ind over for et medlemsland, som overtræder EU-retten. Den pågældende medlemsstat skal dog kunne appellere til Domstolen.

Mht. Unionens budget foreslår Kommissionen, at beslutninger på det økonomiske område ligesom alle andre beslutninger skal træffes af Europa-Parlamentet og Ministerrådet (på grundlag af et forslag fra Kommissionen) efter reglerne om fælles beslutningstagning. Det gælder såvel de flerårige finansielle overslag som budgettets indtægts- og udgiftsposter. Sondringen mellem obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter afskaffes.

Reform af institutionerne

Kommissionen skriver, at man bør undlade at oprette nye instanser, og at den nuværende balance mellem institutionerne skal bevares. Det stemmer ikke helt overens med, at hvis Kommissionens forslag bliver gennemført, vil magtbalancen blive forskudt til fordel for Kommissionen. Meningen er nok, at man vil advare mod de tendenser, der kan spores i andre traktatforslag, som går i retning af at give mere magt til regeringerne i medlemslandene, repræsenteret i Ministerrådet og i Det Europæiske Råd.

Kommissionen går ind for en ensartet fremgangsmåde for valg til Europa-Parlamentet og foreslår i øvrigt, at vælgerne får to stemmer: én stemme på en national kandidat og én stemme på en kandidat på en tværnational EU-liste.

Mht. Ministerrådet foreslår Kommissionen, at man går bort fra beslutningsformer, der kræver enstemmighed, og som hovedregel træffer beslutninger med kvalificeret flertal. Dette defineres på en ny måde, nemlig som "dobbelt simpelt flertal", hvilket vil sige, at der skal være et flertal af medlemslande, som samtidig udgør et flertal af befolkningen i medlemslandene. I særlige tilfælde kræves der dog udvidet kvalificeret flertal ("enhanced majority"), defineret som 3/4 af regeringerne, repræsenterende 2/3 af EU's samlede befolkning.

Mht. formandskabet for Ministerrådet er Kommissionens forslag et kompromis mellem det nuværende rotationsprincip og ideerne om en for flere år valgt formand for Ministerrådet (måske en præsident for Europa), idet man foreslår, at formandskabet som hidtil skifter hver sjette måned for så vidt angår formanden for Det Europæiske råd og Ministerrådet for almindelige anliggender (samt for Coreper), mens fagministrene i de øvrige ministerråd af deres midte vælger en formand for ét år. Det skal være en erfaren minister, der nyder sine kollegers tillid.

Hvad angår Kommissionen selv foreslår man, at denne skal stå til ansvar både over for Europa-Parlamentet og over for Det Europæiske Råd, som hver for sig skal have ret til at fremsætte et mistillidsvotum til Kommissionens virksomhed.

Valget af en ny kommission skal foregå efter et kompliceret system. Først skal Europa-Parlamentet vælge en kommissionsformand, som skal godkendes af Det Europæiske Råd. Derefter skal "sekretæren for Unionen" (Unionens udenrigsminister) udnævnes af Det Europæiske Råd ved fælles overenskomst med kommissionsformanden. Derefter skal de øvrige kommissionsmedlemmer udnævnes af Ministerrådet (med kvalificeret flertal) ved fælles overenskomst med kommissionsformanden. Endelig skal hele Kommissionen som kollegium godkendes af Europa-Parlamentet.

Man erkender, at i henhold til Nicetraktaten vil den kommende kommission komme til at bestå af én statsborger fra hvert medlemsland. For at en sådan kommission effektivt skal kunne udøve sin virksomhed, mener Kommissionen, det bliver nødvendigt at foretage en opdeling af kollegiet. Man forestiller sig, at der udpeges nogle næstformænd, som skal koordinere de øvrige kommissærers arbejde.

Nationale parlamenters rolle

Til sidst i meddelelsen er der nogle bemærkninger om de nationale parlamenters rolle. Man tilslutter sig hovedsynspunktet i rapporten fra Gisela Stuarts arbejdsgruppe, nemlig at deres vigtigste rolle er at kontrollere de nationale regeringers Europapolitik. Kommissionen erklærer sig villig til at efterkomme ønskerne fra den samme arbejdsgruppe om, at lovforslag mv. sendes direkte fra Kommissionen til de nationale parlamenter.

Man erklærer sig også enig i ideerne om, at de nationale parlamenter på en eller anden måde skal spille en rolle i overvågningen af, om EU-lovgivningen lever op til subsidiaritetsprincippet. Man går ind for, at den forudgående politiske kontrol ikke kun skal gælde det oprindelige forslag fra Kommissionen, men også kan udøves senere i processen, hvis forslaget undergår ændringer. Mht. den efterfølgende juridiske kontrol går man ind for, at nationale parlamenter skal kunne anlægge sag ved Domstolen, selv om de ikke i første omgang har benyttet sig af mekanismen for tidligt varsel. I øvrigt peger man på, at når ministerrådsmøderne bliver åbne, får de nationale parlamenter bedre mulighed for at følge diskussionerne dér.

Endelig opfordrer Kommissionen Konventet til i sit videre arbejde at gå i dybden med to emner, som den finder er af særlig interesse for de nationale parlamenter, nemlig:

  • Forbedrede instrumenter til koordinering af de økonomiske politikker på EU-plan skal følges op af et udbygget samarbejde imellem Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter.
  • De nationale parlamenter skal tilkendegive deres synspunkter vedrørende den måde, Den Europæiske Union finansieres på.

Omstrukturering af traktaterne

I en kommentar til Giscard d'Estaings udkast til forfatningstraktat tilslutter Kommissionen sig målsætningen om en enkel og letforståelig forfatningstraktat, som giver Unionen status som én juridisk person. Man finder imidlertid, at Giscard d'Estaings udkast ikke helt opfylder dette krav, og peger specielt på, at et begreb som "tiltag iværksat af medlemsstaterne i fællesskab i EU-

regi" mindsker klarheden. I den forbindelse gør man opmærksom på, at EU allerede i dag fører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og iværksætter fælles tiltag for så vidt angår politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager. Kommissionen finder, at et kompetencekatalog vil indebære for stor stivhed, men anbefaler, at traktaten kommer til at indeholde nogle bestemmelser om kompetencefordelingen, hvor man nævner de forskellige intensitetsniveauer i EU's arbejde. F.eks. ved at der i traktaten skelnes imellem EU's vigtigste politikker, ledsagepolitikkerne og de supplerende tiltag.

På baggrund af at Giscard d'Estaings traktatudkast lægger op til, at den nye traktat erstatter de eksisterende, fremhæver Kommissionen, at man må sørge for at bevare gældende fællesskabsret, der er resultatet af halvtreds års EU-samarbejde.

Betydningen for det videre arbejde i Konventet

På formødet for de nationale parlamentarikere sagde Gisela Stuart, som repræsenterer de nationale parlamentarikere i Konventets Præsidium, at Kommissionens meddelelse og det detaljerede forslag i arbejdsdokumentet ville indgå i Præsidiets videre overvejelser på linje med de mange andre bidrag, der var kommet vedrørende traktattekster. Hun nævnte i den forbindelse bidraget fra Andrew Duff fra Europa-Parlamentet.

Hvis man ser på tidligere traktatændringer, er det karakteristisk, at Kommissionens bidrag på teknisk/juridiske områder har været nyttige, men at de politiske meldinger i Kommissionen forslag ikke har haft nogen synderlig indflydelse på slutresultatet. Det samme var tilfældet med det bidrag, der kom fra Kommissionen i forbindelse med det konvent, der udarbejdede charteret om grundlæggende rettigheder.

Med venlig hilsen

Bjørn Einersen

KOM [2002] 728