Budgetproceduren

Det er Rådet og Europa-Parlamentet (budgetmyndigheden) der i fællesskab vedtager EU’s budget. Rådet har dog det endelige ord hvad angår såkaldte obligatoriske udgifter, hvorimod Parlamentet er bestemmende indenfor de ikke-obligatoriske udgifter. Det retslige grundlag for proceduren er indeholdt i EF-traktatens artikel 272, men gennem tiden har der udviklet sig en mere pragmatisk tilgang, der bl.a. er nedfældet i den interinstitutionelle aftale af 16. maj 2006 om budgetdisciplin og forsvarlig økonomisk forvaltning.

Proceduren starter i praksis allerede inden Kommissionen har fremsat et foreløbigt budgetforslag.

I februar vedtager Kommissionen sin årlige politikstrategi for det efterfølgende år. Politikstrategien indeholder Kommissionens politiske prioriteter for det næste år, og definerer samtidig den budgetmæssige ramme, der er nødvendig for at realisere dem.

Europa-Parlamentet har allerede i december, 13 måneder før det budgetår der skal vedtages, valgt de ordfører fra budgetudvalget, der skal forestå forhandlingerne om EU's budget for det efterfølgende år. På baggrund af Kommissionens politikstrategi udarbejder budgetudvalget en betænkning, der indeholder Europa-Parlamentets egne prioriteter for det kommende år. I betænkningen opfordres Kommissionen til at tage disse prioriteter i betragtning ved udfærdigelse af Kommissionens foreløbige budgetforslag.

I marts indledes det første af en række såkaldte trilogmøder, hvor Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet mødes for at udveksle synspunkter. Delegationen fra Europa-Parlamentet anføres af budgetudvalgets formand, mens Rådets delegation bliver ledt af formanden for budgetkonstalationen og Kommissionen af budgetkommissæren. På dette første trilogmøde diskuteres de forskellige institutioners prioriteter for det kommende budgetår, således at Kommissionen kan tage hensyn hertil ved udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag.

I starten af maj fremlægger Kommissionen normalt sit foreløbige budgetforslag. Forslaget indeholder en konsolideret udgave af de enkelte institutioners forventede udgifter og indtægter, og er opdelt efter de overordnede udgiftskategorier, der er fastlagt i de finansielle perspektiver.

I juni/juli afholdes det andet trilogmøde, hvor fokus er på at opnå enighed om det totale udgiftsniveau og specielt niveauet for de obligatoriske udgifter, herunder udgifter til landbrugsgarantier, fiskeriaftaler og den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).

På baggrund af forhandlingerne under trilogmødet udarbejder Europa-Parlamentets budgetudvalg en betænkning til vedtagelse på plenarmødet i juli. Betænkningen indeholder budgetsudvalgets holdning til Kommissionens foreløbige budgetforslag, men søger samtidig at opnå et samlet mandat fra Europa-Parlamentet til de efterfølgende forhandlinger på et såkaldt budgetsamråd, der afholdes i anden halvdel af juli inden Rådets førstebehandling af Kommissionens foreløbige budgetforslag.

Budgetsamrådet sammensættes af en delegation fra Europa-Parlamentet samt en delegation fra Rådet bestående af de 25 medlemslandes budgetministre. Budgetsamrådet afholdes på den samme dag som Rådet skal førstebehandle Kommissionens foreløbige budgetforslag, hvilket typisk vil være i slutningen af juli. Budgetsamrådet giver de to institutioner muligheden for at fremlægge og forklare deres respektive prioriteter, inden Rådet indleder sin førstebehandling. Når samrådet er afsluttet, indleder Rådet sin førstebehandling af Kommissionens foreløbige budgetforslag. Resultatet af  førstebehandling er vedtagelsen af  Rådets budgetudkast, der vedtages med kvalificeret flertal.

Efter vedtagelsen af Rådets budgetudkast oversendes det til Europa-Parlamentet. Ifølge EF-traktatens artikel 272 har Europa-Parlamentet 45 dage fra modtagelsen til at reagere på Rådets budgetudkast. Der er dog etableret en uformel aftale om, at det formelle modtagelsestidspunktet  først regnes fra begyndelsen af september.

Et tredje trilogmøde vil blive afholdt i oktober inden Europa-Parlamentets førstebehandling. Trilogmødet kan blive efterfulgt af et budgetsamråd, hvis det vurderes nødvendigt. Trilogmødet vil beskæftige sig med implementeringen af det gældende budget, og herunder eventuelle fremsatte ændringsbudgetter som følge af uforudsete omstændigheder.

Europa-Parlamentet vil have en debat om budgetudkastet på plenarmødet i september, men selve førstebehandlingen vil først finde sted på plenarmødet i oktober. Selve afstemningen kan være en omfattende procedure, hvor der kan være op til 1.000 ændringsforslag. Når Europa-Parlamentet stemmer om de ikke-obligatoriske udgifter kræves der et absolut flertal, hvilket vil sige 393 stemmer ud af Parlamentets samlede 785 stemmer. Når der stemmes om ændringsforslag til de obligatoriske udgifter kræves der et simpelt flertal af de afgivne stemmer. Resultatet af Europa-Parlamentets førstebehandling, dvs. de vedtagne ændringer af de ikke-obligatoriske udgifter samt forslag til ændring af de obligatoriske udgifter, sendes herefter til Rådet med henblik på dets andenbehandling. Rådet har nu 15 dage til at reagere.

Et fjerde trilogmøde vil blive afholdt i november inden Rådets andenbehandling. Formålet med trilogmødet er, at få debatteret eventuelle ændringsskrivelser - "letters of amendments" - som Kommissionen har fremsat. Ændringsskrivelser til Kommissionens oprindelige foreløbige budgetforslag vil typisk være begrundet i ny information, som ikke var tilgængelig på tidspunktet for udfærdigelsen af det foreløbige budgetforslag. En af disse ændringsskrivelser vil indeholde en opdatering af de forventede udgifter til den fælles landbrugspolitik. Udgifterne under den fælles landbrugspolitik (søjle I) hører til kategorien af obligatoriske udgifter, og trilogmødet er derfor en mulighed for Rådet og Parlamentet til at opnå enighed om dette centrale område af budgettet.

Ved udgangen af de 15 dage vil der blive afholdt et budgetsamråd, hvor udfaldet af trilogmødet vil blive diskuteret. Budgetsamrådet vil typisk blive afholdt dagen inden budgetministrene mødes til Rådets andenbehandling. Europa-Parlamentet har hermed en unik mulighed for at gøre Rådet bekendt med dets forventninger til Rådets andenbehandling, specielt hvad angår det samlede udgiftsniveau.

Rådet vil typisk foretage sin andenbehandling i den tredje uge af november. Ved andenbehandlingen træffer Rådet den endelige beslutning mht. de obligatoriske udgifter. Rådet kan endvidere vedtage ændrigsforslag til Parlamentets vedtagne ændringer af de ikke-obligatoriske udgifter. Den endelige beslutning om de ikke-obligatoriske udgifter træffes dog af Europa-Parlamentet.

Efter Rådet andenbehandling sendes budgetforslaget til Europa-Parlamentet, der herefter har 15 dage til ændre eller forkaste de ændringer af de ikke-obligatoriske udgifter som Rådet har foretaget ved andenbehandlingen. Parlamentet kan ikke ændre de obligatoriske udgifter. Europa-Parlamentets andenbehandling vil typisk ligge i midten af december. Ved andenbehandlingen er der skærpede krav mht. afstemningen om de ikke-obligatoriske udgifter og det samlede budget. Den endelig vedtagelse kræver således et flertal, der samtidig udgør 3/5-dele af de afgivne stemmer. En forkastelse af budgettet vil kræve et absolut flertal på 367 stemmer samt 2/3-dele af de afgivne stemmer.

Den formelle afslutning på budgetproceduren sker ved at Europa-Parlamentets formand underskriver budgettet, hvorved det bliver en retsakt.

Hvis Europa-Parlamentet har forkastet budgettet, og der således pr. 1. januar ikke er et budget, træder ordningen med de såkaldte 1/12-dele i kraft. Denne ordning betyder, at Kommissionen hvert måned kan anvende hvad der svarer til 1/12-del af det forrige års budgetniveau, eller 1/12-del af niveauet i det forkastede budgetforslag - det laveste niveau skal anvendes.

Europa-Parlamentet har benyttet muligheden for at forkaste budgettet ved tre tilfælde. I årene 1979, 1982 og 1984. Konflikterne mellem de enkelte EU-institutioner i forbindelse med den årlige budgetprocedure er dog aftaget efter indførelsen af ordningen med de flerårige finansielle perspektiver og tilhørende interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren, hvor den første blev vedtaget den 29. juni 1988 for perioden 1988-1992.

Selv efter vedtagelsen af det endelige budget kan det vise sig nødvendigt at foretage ændringer. Dette kan være resultatet af uundgåelige, exceptionelle eller uforudsete omstændigheder. Et ændringsbudget kan også anvendes til at overføre balancen fra det forudgående budgetår til det indeværende budget. Kommissionen kan da fremsætte forslag til et ændringsbudget, der vedtages efter den samme procedure som det generelle budget.